EL MITO DEL HIPERPRESIDENCIALISMO Y LA CONCENTRACIÓNDE PODER EN CHILE
Chile, 3 de noviembre 2020
Por Christopher A. Martínez
“Ese enfoque es incompleto, sesgado e inclusoengañoso. De hecho, el Presidente se encuentra más limitado en Chile, tantolegislativa como judicialmente, que en el promedio de los países de la región.Asimismo, el Congreso no es un actor irrelevante en la política nacional, locual se sustenta en la presencia de actores con poder de veto, altos requisitosde aprobación de leyes y la propia conducta de los legisladores. Junto a ello,el tener partidos relativamente fuertes ha incentivado el desarrollo derelaciones colaborativas entre el Ejecutivo y el Legislativo, además de ponerlímites a la autoridad del Presidente.”
Desdehace años, intelectuales, académicos y políticos han criticado la forma degobierno de Chile, caracterizándola de “hiperpresidencialista”. Ignacio Walker (2020)indica que ningún país en América Latina “tiene un sistema tan presidencialistacomo el chileno”. Figueroa, Jordán & Eyzaguirre (2020, p. 63)sostienen que en Chile impera un hiperpresidencialismo, el cual asocian con una“excesiva concentración de poder en el Ejecutivo”, la cual genera trabas ybloqueos, impidiendo que los gobiernos puedan desarrollar sus programas. MiriamHenríquez (2016, p. 161)va incluso más lejos al sostener que “en Chile, el Presidente de la República concentraen gran medida el poder del Estado” y que el “Congreso Nacional aparecedebilitado frente al Gobierno, genera?ndose un re?gimen de hegemoni?apresidencial desequilibrado con rasgos ma?s o menos autoritarios”.
Similarmente,Pablo Ruiz-Tagle (2006, p. 81)define nuestro sistema como un “neopresidencialismo autoritario”, inclusodespués de las reformas de 2005. Para los autores de El OtroModelo (Atria etal., 2013), elPresidente gobierna sin contrapesos, concentrando el poder político (p. 96),frente a un “Congreso Nacional que aparece como un poder menor, y en extremoinútil (p. 78). Por su parte, Arturo Valenzuela (2020)culpa al hiperpresidencialismo de dejar en la irrelevancia al Congreso, pues el“Presidente manda un proyecto de ley, él decide si se le da prioridad a eso yse le pide al Parlamento que ratifique o rechace”. Eugenio Rivera (2020)señala que en el sistema hiperpresidencialista actual, el Congreso quedarelegado a ser “un buzón de los proyectos del Ejecutivo”.[1]
Dadoel momento constitucional que vive el país, se hace necesario cuestionar lasafirmaciones arriba descritas. Estas ilustran una relación entre una condición(hiperpresidencialismo) a la cual se le asocian serios problemas que afectan alpaís (concentración de poder y bloqueos entre el Ejecutivo y el Legislativo,por ejemplo), los cuales podrían solucionarse cambiando a un modelosemipresidencial o parlamentario. Se identifican dos tareas críticas en esterespecto.
Primero,cuestionar la noción de hiperpresidencialismo para determinar si este existecomo tal en Chile. Solo habiendo cumplido lo anterior, podemos recién comenzara discutir los supuestos problemas que genera. Lamentablemente, el debateactual ha asumido la idea del hiperpresidencialismo basándose en una visiónsimplificada, ultralegalista, de la realidad. No solo eso, al hiperpresidencialismose le culpa simultáneamente por (a) la excesiva concentración de poder en elPresidente, relegando al Congreso a cumplir un rol irrelevante; y por (b) nopermitir que los gobiernos puedan desarrollar sus programas, producto de losbloqueos con el Congreso. Estas afirmaciones son contradictorias, pues si (a)fuera correcta, entonces el problema descrito en (b) probablemente noocurriría. Esta contradicción se debe a una errónea caracterización de nuestrosistema político como hiperpresidencialista.
Porconsiguiente, este ensayo busca determinar si en Chile existe unhiperpresidencialismo o no. Para ello, presentaré distintos “obstáculos”mínimos que la hipótesis del hiperpresidencialismo debe sortear para fortalecersu validez. En primer lugar, evaluaré los fundamentos formales,constitucionales, del hiperpresidencialismo. Luego, abordaré la noción delpoder del Presidente en términos políticos y contextuales. A continuación, secomparará el poder del Ejecutivo vs. el de otras instituciones del sistemapolítico. Finalmente, el último “obstáculo” se refiere a si el Presidentedomina el proceso legislativo chileno y si los partidos representan una barreraimportante al poder del Primer Mandatario.
Obstáculo#1: Los poderes constitucionales del Presidente
Paracomenzar, es necesario precisar que, efectivamente, en Chile existe undesbalance formal de poder a favor del Presidente en desmedro del Congreso, elcual no es propio del modelo presidencial “clásico” que encontramos EstadosUnidos. No obstante, es preciso también considerar que las atribucionesformales del Primer Mandatario han cambiado desde el retorno a la democracia.Las reformas constitucionales de 2005, ciertamente, debilitaron la influenciadel Presidente en el sistema político (Huneeus 2018).
Entreellas, destacan el mayor control parlamentario a través de comisionesinvestigadoras e interpelaciones a ministros (no cabe duda de que losparlamentarios han utilizado esta atribución), eliminación del periodo desesiones extraordinario del Congreso y, nada menos, que la reducción delperiodo presidencial de seis a cuatro años, además del nuevo rol del TribunalConstitucional (TC). A pesar de estas reformas, algunos sostienen que elsistema político chileno sigue siendo hiperpresidencialista.
Miremos,específicamente, los poderes legislativos formales del Presidente en Chile, loscuales son el principal blanco de quienes critican el supuestohiperpresidencialismo chileno. La figura 1 nosmuestra el puntaje que Chile recibe en este ítem junto a los demás países deAmérica Latina. Las facultades constitucionales legislativas del Presidente enChile son considerables, no obstante, nuestro país se ubica 5º en AméricaLatina con un puntaje de 75,14 en una escala de 0 a 100. El Mandatario conmayores atribuciones legislativas se encuentra en Colombia, con 92,01 puntos,un 22% más alto que en nuestro país. Es decir, si en Chile tenemos un hiperpresidencialismo,afirmación basada en las facultades legislativas del Presidente, entonces enColombia habría un hiperpresidencialismo “con esteroides”.
El análisis delas facultades constitucionales del Presidente apoya parcialmente la tesis delhiperpresidencialismo chileno (aunque habría que generar una categoría dehiperpresidencialismo “plus” o “ultra” para Colombia y Ecuador, por ejemplo).
Basándonos enlo anterior, se podría incluso sostener que el Presidente domina la esferapolítica, tal como algunos postulan. Sin embargo, sabemos que analizar larealidad exclusivamente desde lo formal, ofrece una visión incompleta. Porello, más allá de lo que diga la Constitución, si en Chile de verdad existe unhiperpresidencialismo, este debe al menos manifestarse como tal. Eso se analizaa continuación.
Obstáculo#2: Poderes políticos y contextuales del Presidente.
Basabe-Serrano (2017),advirtiendo las debilidades de un análisis centrado solo en las facultadesconstitucionales, propone un enfoque que combina los poderes “políticos”(atribuciones constitucionales y mayoría legislativa) y “contextuales”(aprobación presidencial y estado de la economía) de los Mandatarioslatinoamericanos. Para algunos será sorpresivo saber que el supuesto“hiperpresidente” de Chile se ubique 7º en el ranking de18 países (Basabe-Serrano,2017: 10). Los sistemas políticos en los que el Ejecutivo tienemayor influencia, a los que el autor denomina “presidencialismos imperiales”,se encuentran en Ecuador y Venezuela (Basabe-Serrano,2017). Esto no es ninguna novedad para quienes estudian políticacomparada y no limitan su examen a cuestiones exclusivamente formales.Replicando el análisis de poder “contextual” de Basabe-Serrano (2017),Olivares y Medina (2020, p. 318)muestran que, en el ranking latinoamericano,el Presidente de Chile ocupó el 4º y 5º lugar en 2012 y 2019, respectivamente.
El Presidente se encuentra máslimitado en Chile, tanto legislativa como judicialmente, que en el promedio delos países de la región. Además, a pesar de la etiqueta dehiperpresidencialismo atribuida a nuestro país en la era post-Pinochet, vemosque en dicho periodo las limitaciones y controles de otros órganos del Estadosobre el Ejecutivo han ido en aumento
Estetipo de mediciones sobre poder presidencial son perfectibles, obviamente. Noobstante, su contribución yace en intentar capturar el grado de poder “real”del Presidente, evitando caer en el reduccionismo que implica el análisis delos aspectos formales sin otro tipo de consideraciones. Siguiendo a Huneeus (2018, p. 357),enfocarnos solamente en los poderes constitucionales del Presidente nos podríahacer concluir, por ejemplo, que Michelle Bachelet y Sebastián Piñera han sidolíderes más poderosos en Chile que Carlos Menem en Argentina[2]. Esaafirmación, estamos todos de acuerdo, no resiste mayor análisis.Consecuentemente, los elementos “políticos” y “contextuales” del poderpresidencial descritos sucintamente aquí no proveen evidencia concluyente deque el Presidente en Chile es “tan poderoso” como muchos incansablementesostienen, debilitando la hipótesis del hiperpresidencialismo.
Obstáculo#3: Concentración de poder en el Presidente vs. otras institucionesdemocráticas.
Como semenciona al inicio, el concepto de hiperpresidencialismo se presentaestrechamente relacionado con el de concentración de poder en las manos delPresidente. A raíz de ello, es necesario puntualizar que cualquier análisissobre concentración de poder también debe considerar la robustez o debilidaddel entramado político-institucional que rodea, en este caso, al líder delEjecutivo.
Paraexaminar esta dinámica, me basaré en el trabajo de Pérez-Liñán, Schmidt &Vairo (2019),en el cual ponen a prueba el concepto de “hegemonía presidencial”, esto es, elgrado de control que puede tener el Presidente sobre los poderes Legislativo yJudicial (figura 2). El concepto de“hegemonía presidencial” se compone de cuatro atributos: el porcentaje deescaños legislativos del partido del Presidente, el porcentaje de escañoslegislativos de la coalición de este, el porcentaje de jueces (Corte Supremay/o Tribunal Constitucional) nombrados por el Primer Mandatario en ejercicio, yel porcentaje de jueces (Corte Suprema y/o Tribunal Constitucional) designadospreviamente por el partido del Presidente (Pérez-Liñán etal., 2019, pp. 611-612).Sus datos, además, nos permiten obtener una perspectiva de largo plazo, pues suanálisis comprende el periodo 1925-2016 para todos los sistemas presidencialesde América Latina.
La figura 2 nos muestra que, más allá de lasvariaciones temporales, Chile no se ha caracterizado por un alto nivel dehegemonía presidencial. De hecho, solo en tres años sobrepasa el umbral de los50 puntos, muy por debajo de lo que observamos en la mayoría de los países dela región. Solo en Brasil pareciera haber una hegemonía presidencial menor queen Chile. Más importante aun, no se observa un aumento de la hegemoníapresidencial en Chile a través del tiempo a la par con el aumento de lospoderes formales entregados por la Constitución. Es decir, la supuestaexagerada concentración de poder en Chile producto del hiperpresidencialismo nose observa acá.
Ahoraenfoquémonos en las limitaciones que ejercen otras instituciones democráticassobre el Presidente. Para ello, veamos dos índices de Varietiesof Democracy: limitaciones legislativas y judiciales sobre elEjecutivo.
Laprimera de ellas se centra en la capacidad del Congreso –así como del contralory fiscal general– de cuestionar, investigar y supervisar el funcionamiento delEjecutivo. La variable sobre limitaciones judiciales refleja hasta qué punto elEjecutivo respeta la Constitución y cumple con las decisiones de los tribunalesde justicia, y si el Poder Judicial puede actuar de manera independiente. La figura 3 nos muestra la evolución del casode Chile desde 1900 a 2019 para ambos índices (valores más altos indicanmayores restricciones sobre el Ejecutivo).
Dosaspectos interesantes surgen de inmediato. Primero, existe una brecha entre elpuntaje que recibe Chile y América Latina y el Caribe en ambas dimensiones.Esto indica que el Presidente se encuentra más limitado en Chile, tantolegislativa como judicialmente, que en el promedio de los países de la región.Segundo, a pesar de la etiqueta de hiperpresidencialismo atribuida a nuestropaís en la era post-Pinochet, vemos que en dicho periodo las limitaciones ycontroles de otros órganos del Estado sobre el Ejecutivo han ido enaumento. Es decir, en términos relativos, el poder del Presidente en Chileha ido decreciendo. Tercero, si es que el hiperpresidencialismo en nuestro paístuviera algo de asidero más allá de lo meramente formal, debiéramos observarvalores más bajos en al menos una de las dimensiones, por ejemplo, valoresinferiores a 0,5 durante el periodo 1990-2019. Tampoco es así. De hecho, eso síse aprecia al analizar de cerca los presidencialismos de Ecuador y Venezuela,países en los cuales el Presidente sí ha concentrado poder[3].
Lo analizadoanteriormente nos sugiere que el Presidente en Chile, difícilmente, puedeentrar en la categoría “híper”. Primero, los datos de Pérez-Liñán et al. (2019)nos muestran que la hegemonía presidencial en Chile ha sido relativamentedébil, sin siquiera observarse un aumento gradual en el tiempo. Por otra parte,vemos que el Poder Ejecutivo se encuentra significativamente limitado por lospoderes Legislativo y Judicial, limitación que sí ha ido en aumento en lasúltimas décadas. La evidencia aquí presentada no apoya la tesis delhiperpresidencialismo chileno, de hecho, incluso la rechaza.
Obstáculo#4: El Presidente chileno frente al Congreso Nacional y los partidos políticos.
Finalmente, esimportante discutir cómo la estructura y dinámicas del Congreso pueden afectarel poder presidencial formal. Los poderes legislativos del Presidente en Chile,si bien importantes, han sido atenuados por el rol de actores dentro delCongreso Nacional (e.g., presidentes de cada Cámara, comisiones permanentes ymixtas, líderes de partidos), así como por la ausencia de gobiernos unificadosy los requerimientos de supermayorías para aprobar proyectos de ley importantes(Alemán &Navia, 2016; Aninat, 2006; Bronfman,2016).
Enefecto, varios estudios sobre relaciones Ejecutivo-Legislativo en Chile no hanencontrado evidencia de que el Congreso Nacional sea un actor reactivo y servila los intereses de La Moneda (Alemán &Navia, 2016; Visconti, 2011), como muchos sostienen. Dehecho, las relaciones entre el Ejecutivo y legislativo en Chile posdictadura sehan caracterizado por un alto grado de cooperación más que de conflicto (Aninat, 2006; Toro &Hurtado, 2016).
Adicionalmente,a pesar de que el Presidente tiene importantes atribuciones sobre la Ley dePresupuesto, el Congreso no ha sido un mero jugador pasivo. Los parlamentariosinfluencian la tramitación de esta ley (i) amenazando con rechazar la propuestade deuda, de disminuir los gastos, o de aumentar gastos en contra de lavoluntad del Ejecutivo (Arana, 2013:80; Arana, 2014,pp. 215-217), o (ii) mediante la firma de protocolos de acuerdoentre el Ejecutivo y Legislativo para facilitar las negociaciones entre ambaspartes (Villarroel, 2012).
Comola Constitución no funciona en el vacío y el Presidente no gobierna solo, estambién importante considerar cómo los partidos políticos limitan el poderpresidencial. Los partidos fuertes pueden recompensar o castigar a presidentesde sus filas una vez que dejen el poder, ya sea apoyando una eventualreelección u ofreciendo otro tipo de carrera política (Alesina &Spear, 1988). Los partidos institucionalizados están en mejorescondiciones de presentar importantes barreras a presidentes que buscan removerlos límites a la reelección y así evitar que se perpetúen en el poder (Kouba, 2016). Un estudio reciente muestra que,cuando los partidos tienen burocracias y líderes fuertes, estos son capaces decontrarrestar los impulsos personalistas de presidentes que buscan concentrarel poder (Rhodes-Purdy& Madrid, 2020).
Precisamente,la fortaleza de los partidos institucionalizados y su visión de largo plazo sondos características claves para explicar por qué algunos países tienen un menorriesgo de crisis de gobiernos, que terminen con el Presidente dejando el poderanticipadamente (Martínez,2020). En países con partidos fuertes, institucionalizados, el poderde los Presidentes es más limitado, lo cual obliga a los Mandatarios acompartirlo y a usarlo más moderadamente, lo que tiende a producir mayoresniveles de estabilidad política (Martínez,2020). De hecho, los cuatro países con más altos puntajes en la figura 4 no han sufrido ningunapresidencia “fallida” postercera ola de democratización.
Pensemos,por ejemplo, en que el “estallido social” que pudo haberle costado el cargo alPresidente Piñera, fue canalizado institucionalmente hacia un plebiscito en unacuerdo firmado por partidos de gobierno e incluso de oposición. Esto contrastacon lo que ocurre en países con partidos menos institucionalizados, comoGuatemala, caso en el que todos los legisladores presentes del Partido Patriota(PP) votaron en contra del entonces Presidente Otto Pérez Molina, nada menosque el fundador del PP, quien renunció días después.
Si bien lospartidos chilenos se encuentran entre los más institucionalizados en AméricaLatina (ver figura 4), eso no quieredecir que estén exentos de problemas o que seanejemplares;no lo están y no lo son[4]. Sinembargo, los partidos en Chile han cumplido varios roles clave para mantener elpoder del Presidente limitado. La política chilena ha funcionado,principalmente, por medio de negociaciones regulares entre presidentes ypartidos. De hecho, la estabilidad de los partidos ha fomentado el desarrollode una dinámica cooperativa del policymaking enChile en las últimas décadas (Aninat etal., 2006, p. 43).
El cuoteo es quizás la mejor expresión de unainstitución informal arraigada en la política nacional, a través de la cual lospartidos restringen la influencia del Presidente más allá de los nombramientos,incluyendo también el uso de recursos de las reparticiones a su cargo. Además,en este mismo trasfondo colaborativo, los presidentes chilenos han evitado usarsus poderes formales en pleno para no dañar las relaciones con los socios desus propias coaliciones (Siavelis,2002). Vale recordar cómo fue criticado el Presidente Piñera pormiembros de su propio sector cuando vetó la Ley de Presupuesto de 2013 (Martínez, 2018, p. 90).
Sedebe considerar, además, que el Presidente tiene el poder formal para nombrarfuncionarios para cargos de su confianza en las regiones, pero en la prácticaese poder no sería tal. Los partidos de la coalición gobernante, ciertamente,ejercen influencia en estas decisiones, pero también lo hacen los diputados ysenadores de la región, transformados en caudillos locales (Martínez, 2018, pp. 98-99). Michelle Bachelet,en su primera administración, advertía que cada vez le era más difícil nombrara funcionarios de su confianza en las regiones, porque los parlamentarios de lazona querían a personas de sus filas en dichos cargos. La influencia de parlamentariosde la región puede incluso llegar a cargos de menor visibilidad política ypública.
Loexpuesto en esta sección nos sugiere dos cosas: primero, el Congreso no es unactor irrelevante en la política nacional, lo cual se sustenta en la presencia deactores con poder de veto, altos requisitos de aprobación de leyes, y la propiaconducta de los legisladores; segundo, el tener partidos relativamente fuertesha incentivado el desarrollo de relaciones colaborativas entre el Ejecutivo yel Legislativo, además de poner límites a la autoridad del Presidente.
Reflexionesfinales
El análisis delos cuatro “obstáculos” no permite apoyar la hipótesis de que en Chile existeun hiperpresidencialismo. La única evidencia a favor es sumamente débil(examinada en el Obstáculo #1) y claramenteinsuficiente de acuerdo con lo revisado en el Obstáculo#2. Mucho más contundentes son los hallazgos sobre los Obstáculos #3 y #4, los cuales inclusoproveen evidencia que ayudaría a rechazar la hipótesis del hiperpresidencialismo.
Como semencionó en la primera parte, para que la hipótesis del hiperpresidencialismochileno sea plausible, no basta con amparar los argumentos bajo los poderesformales que entrega la Constitución de 1980. Ese enfoque es incompleto,sesgado e incluso engañoso.
Elatribuir al hiperpresidencialismo dinámicas contradictorias –concentración delpoder, lo cual sugiere que el Presidente puede imponer su voluntad, vs. laocurrencia de bloqueos con el Congreso, lo que sugiere que el Primer Mandatariono es lo suficientemente fuerte– deriva de la infundada caracterización denuestro sistema político como hiperpresidencialista.
Sigue
siendo interesante cómo la idea del hiperpresidencialismo ha pasado sin mucho
escrutinio, difundiéndose con mucha facilidad, al punto de transformarse casi
en un dogma en algunos círculos.